试论农村社会救助体系的整合与创新
农村救灾救济工作应如何改革和如何发展、如何建立与社会主义经济相适应的新型农村救助体系？本文试从整合创新的角度，对这一问题进行初步探讨。
１整合创新农村社会救助体系势在必行
我国农村救济体制的基本框架是在计划经济时期形成的，许多传统的救济手段被承继沿用至今。尽管近些年来进行了很多改革，但从体系建设的角度来看，仍然存在许多不足：*府的救济还停留在单纯生活救济上，灾民生活救济、五保供养*策和临时社会救济仍然是主要手段，救济制度建设仍然是粗放型的，社会力量在农村贫困群体救助中没有得到充分运用，这些问题，都需要我们通过改革，抛弃不适应的东西，通过创新，拓展充实新的内容。同时也应看到，改革开放以来，我们在农村贫困群体的救助上进行了大量有益的探索，积累了许多成功的经验，很多做法已经成为农村救助工作中行之有效的制度。这些生动的实践，也需要认真梳理和总结。通过提炼整合，升华到理性，使之成为新型农村社会救助体系的基本内容和支撑点。
当前，我国已进入全面建设小康社会的历史时期。实现这一宏伟目标，主体对象是农民，工作重点在农村。解决农村贫困群体的温饱，使他们的生活水平得以不断提高，是全面建设小康社会的重要前提。改革旧的救济方式，建立新的与市场经济相适应的救助体系，既是全面建设小康社会的本质要求，也是省前各级*府必须解决的重大课题。我们必须顺应社会发展，落实干六大提出的任务，把加快建立与市场经济相适应的新型农村救助体系摆上日程，通过整合，搭起农村社会救助体系的框架，通过创新，满足贫困群体多层次的救助需求，使农村社会救助工作更好地为*的中心工作服务。
２整合创新应当坚持的原则
在农村社会救助工作上，中央提出了“*府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地*策”的方针，这是对构建新型农村社会救助体系的总要求。按照这一要求进行整合创新，使之成为与社会主义市场经济体制相配套的社会保障制度，以最大程度地满足贫困群众的救助需要，必须坚持以下原则：
（一）以人为本、生存与发展并重的原则。社会发展的基本宗旨是人人共享，普遍受益。社会救助体系是使贫困群体共享社会发展成果的制度。广大农村贫困群众同其他社会成员一样，他们不仅要维持生存，还需要发展，不仅要解决温饱，还要摆脱贫困，同奔小康之路。然而，多年以来，农民的“共享权利”没有得到足够的重视，社会福利的城乡二元结构使农民利益受到了极大损害。坚持以人为本，坚持生存与发展并重，就是要把广大贫困群众的切实需要作为根本出发点，通过建立更加公平、合理、有效的机制，使农村贫困群体的基本尊严和基本生存条件得到维护和满足，使他们的基本发展条件能够得到保证，使他们的生活水平和发展能力随着社会发展的推进而不断得以提升，使他们共享改革开放和社会发展的巨大成果。只有这样，我们的工作才能更加真实、充分地体现“三个代表”，才能坚持农村社会救助工作改革的正确方向。
（二）立足于户、具体到人的原则。我们国家在扶贫济困问题上，主要措施是实施扶贫工程和建立社会保障制度。社会救助体系作为社会保障的一部分，虽然和扶贫工作本质上相通，但仍有很大区别。国家的扶贫工程，主要是面对集中连片的贫困地区，进行有效的利用和开发资源，新构区域性战略布局，为贫困地区营造更为有利的经济和社会发展环境。过去的扶贫攻坚是如此，现在的西部大开发也是如此。尽管扶贫开发也带动了广大贫困地区的人民群众脱贫致富，但对于每一个贫困家庭来讲，这种扶持既不是直接的，更不是有针对性的。而我们的社会救助，需要面对的是每一个贫困家庭和人员。我们的任务就是依托扶贫开发的大背景，去对每一个家庭、每一个人员生活困难实施有针对性的救助，对贫困群体以户为单元进行“各个击破”。“立足于户，具体到人”，是我们改革、制定农村救助*策的基础，只有这样，我们的农村救助工作才能贴近现实，才能出效益，见效果。
（三）统筹规划、协调兼顾的原则。如果对当前农村救助工作中存在的救助标准乱、救助手段单一、救助资金不稳定、使用的整体效益差、工作管理粗放、操作不规范等诸多问题进行分析，可以看出，根本原因是整个农村救助工作缺乏统筹规划和长远设计，各自为阵，难成一体。比如，农村灾民贫困户、常年特困户、五保户在救济标准、救济手段和措施上孤立存在、不思兼容的问题，再如，在救济资金上，同样作为农村救济对象，灾民生活救济可以从中央到地方各级财*都拿钱，而农村特困户、五保户的救济却只强调县、乡财*和村集体的责任，资金来源不统一的问题。这些问题，影响着救助的整体效益，制约了工作的发展。因此，在构建农村社会救助体系的进程中，一定要把农村各类救济对象放在同一个层面上，明确其救助需求之间的相互关系，进行总体构思，科学论证，使各项农村救济措施相互兼顾，协调衔接，相互作用，成为一个有机的整体。能否做到这一点，是构建新型农村社会救助体系是否成功的重要标志。
（四）法制化的原则。法制化是社会救助工作制度化、规范化的最高表现形式，是社会救助体系建设追求的最终目标。建国以来，社会救济始终没有一个像样的法规。农村救济上除了《农村五保供养条例》之外，也基本如此。目前，农村救济工作不仅存在很多问题，而且也面临着许多新情况，亟需在*策上加以改革、调整。如税费改革后农村特困户救济和五保供养资金的来源问题，农村特困户的医疗、住房、教育等救助问题，这都要求我们必须把法制化问题摆在重要位置。通过加强立法，确保社会救济工作的依法行*，确保广大贫困群众的生存和发展权益得到有效地维护和保障。
３新型农村社会救助体系的基本构架
“社会救助”作为一项*府的职能，最初主要指*府对贫困人口的救济和帮助。几年来，全国各地就开展社会救助进行了一系列探索，在实践中大家比较认同的是，“社会救助”应是*府救济和社会互助，即通过*府和社会相结合的办法，在保障贫困者温饱的同时，帮助他们发展和摆脱贫困，以切实维护和保障贫困群体的生存和发展权益。新的农村社会救助体系，就是*府的农村救济制度和社会的互助帮扶制度相结合的体系。保障贫困群体的生存、发展权益是其基本宗旨；*府主导，社会参与，国家、集体、个人和社会相结合是其基本方法；*府恪守其责，社会自愿参与，量力而行，分步实施是基本原则；从整体上解决贫困是其根本目的。
（一）农村救济制度
农村救济制度，是对*府救济农村各类贫困家庭所采取的多种措施的总称。主要由农村低保制度（含农村特困户救济制度）、灾民生活救济制度、五保供养制度、专项救助制度组成。它以解决贫困群体的温饱为主，兼顾发展，是农村社会救助体系的基础。
1、农村最低生活保障制度。是*府为解决农村贫困群体温饱问题的救济制度，救济对象主要是农村常年特困户、因灾致贫的家庭也可以进入农村低保，具有长效、稳定的特点，是农村救济的最基本的制度。农村低保实行动态管理，差额补助，一般一个县一个标准，保障资金主要由市、县、乡财*解决。由于低保对象常量大、变量小，资金需求相对多而稳定，因此，目前应当因地制宜，最力而行。农村特困户救济制度的实质是低标准的定期定量救济，应当看作是农村低保制度的低级形式。它的资金来源可以多渠道，不局限于地方财*的预算。
2、灾民生活救济制度。它是国家对因自然灾害导致生活困难的灾民进行救济的制度，具有对象不确定、变量大的特点，救济的重点主要是灾民“双缺户”。灾民生活救济制度的核心是规范运作。一是要通过排查摸底核实，登记造册，建立灾民生活救济档案，二是要实行阳光操作，做到公开、公平、公正，三是发放灾民生活救济卡，按照灾民缺粮时间长度发卡，注明救济的粮款数量，灾民凭卡到粮店、银行领粮领款。
3、五保供养制度。农村五保户是农村的特殊群体，目前实行的是改革开放以后制定的五保供养*策。从实践看，这项*策已有很多不适应。特别是农村税费改革之后，给农村五保供养工作带来许多新问题，导致五保供养资金不足，供养水平下降。解决五保工作中存在的问题，需要从改革、完善五保*策入手，关键是畅通五保供养资金的渠道，改村集体负担为财*列支，使农村五保对象的衣、食、住、医、葬（教）问题得到有效解决。
4、专项救助制度。它是*府在保障贫困群体温饱的同时，对其特殊生活困难给予专项救济的制度。根据农村特困户排查摸底情况来看，有三分之一以上的家庭是由病致贫，因病无望脱贫，绝大多数贫困家庭子女就学费用存在突出困难，相当一部分家庭的住房属危房、破房。因此，开展以医疗、住房、教育为主要内容的专项救助，是广大贫困群众的殷切期盼，并具有十分的必要性和紧迫性。建立专项救助制度，应当把握好三个方面。第一，长效性。即要使专项救助形成长期稳定的制度，使之成为农村社会保障体系不可分割的一部分。第二，规范性。即专项救助必须有明确的救助对象，固定的资金来源，统一的救助标准，严格的操作程序，形成规范有效的管理。第三，定向性。专项救助不用于解决贫困家庭的温饱，而是解决他们的医疗、建修房屋和教育问题，专款专用，不能改变资金用途或擅自挪用。目前，在农村专项救助制度建设上，要分步实施，应以医疗救助最为急需。当然，各地可以立足实际，确定专项救助的实施规划，经过一定时期的探索，把专项救助制度全面建立起来。
以上四项制度，是农村救济制度的基本组成部分。把这四项制度建设好，农村贫困群体就可以得到多层次、全方位的救济，就会为农村稳定奠定坚实的基础。如果条件允许，还可以建立临时救济制度作为应急和补充。
（二）社会互助制度
我国农村贫困人口众多，解决贫困问题，单靠*府的力量是难以做到的，必须开辟新的渠道，把社会力量集中起来，以增强解决贫困的能力，提高治理贫困的效果，这就是建立社会互助制度。社会互助制度以帮助贫困群体发展为主，兼顾生活救助，应坚持*府倡导、社会自愿参与的原则。
1、社会帮扶制度。即由*府统一组织，动员社会各界共同参与，扶持帮助贫困家庭发展生产，摆脱贫困。帮扶的内容要根据贫困户的实际情况确定，适合什么，需要什么，就帮什么。帮扶的方式可以采取结对式帮扶，由**机关、企事业单位和*员干部、个体大户等与贫困户结成帮扶对子。也可以采取基地式帮扶，就是借农村产业调整之机，与农村产业化和科技示范结合起来，建立扶贫帮困基地，制定出相应的优惠*策，吸纳贫困群众到基地就工经营，由*府统一组织技术指导和产供销服务。开展社会帮扶，关键是要形成制度，建立保障机制，抓好帮扶责任的落实。
2、配套优惠*策。就是*府及其部门、社会团体和单位，为贫困家庭在生活、生产、经营等各方面所提供的特别优厚的惠利条件。它是农村社会救助体系的重要内容，也是提高救助水平和效果的有力措施。优惠*策可以涉及方方面面，由*府做出原则规定，相关部门和单位分别制定具体详细的优惠措施，形成文件，使之具有约束力。
3、社会捐赠制度。这是广大公民参与扶贫济困的好形式，也是募集社会救助资金的重要渠道。要逐步建立与完善集中性和经常性捐赠相结合的社会捐赠制度。开展集中性捐赠，一般是在特大自然灾害发生时进行，平灾之年，可以利用“一日捐”的形式进行。开展经常性捐赠，应建立自上而下的社会捐赠络，在基层社区合理分布捐赠站点，以保证捐赠经常化的正常开展。
把救济与互助相结合，建立新的农村社会救助体系，具有崭新的意义。在救助范围上，形成了对农村贫困群体的全员覆盖；在救助手段上，形成了灾民救济、低保、五保、专项救助“四位一体”和社会帮扶、优惠*策、社会捐赠三者结合的综合运用；在救助行为主体上，形成了*府的齐抓共管与社会力量的相结合；在救助资金来源上，形成了*府、社会、个人多渠道；在救助目的上，走向了生存与发展并重，应当说，建立这样一个农村救助体系，是适合中国国情的有效选择。